Вопрос: Физическому лицу на праве собственности принадлежал земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Данное физическое лицо выступило одним из учредителей дачного некоммерческого объединения граждан. Вправе ли данное некоммерческое объединение осуществлять строительство дачного поселка организованной застройки (коттеджного поселка), в частности жилых домов с правом регистрации проживания в них (коттеджах), на указанном земельном участке?
Ответ: В соответствии с пп. 8 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Подпунктом 1 п. 1 ст. 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются, в частности, на земли сельскохозяйственного назначения.
Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В соответствии с п. 1 ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
На основании п. 1 ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.
Пунктом 2 ст. 81 ЗК РФ закреплено, что порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается ЗК РФ, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.
На основании абз. 4 ст. 1 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее — Закон N 66-ФЗ) дачным земельным участком признается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
[AdSense-A]
Приведенные нормативные положения указывают на возможность ведения дачного строительства на землях сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона N 66-ФЗ граждане в целях реализации своих прав на получение дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать дачные некоммерческие товарищества, дачные потребительские кооперативы либо дачные некоммерческие партнерства.
В соответствии со ст. 16 Закона N 66-ФЗ дачное некоммерческое объединение создается, в частности, на основании решения граждан в результате учреждения. При этом численность членов дачного некоммерческого объединения должна быть не менее чем три человека.
На основании ст. 17 Закона N 66-ФЗ государственная регистрация дачного некоммерческого объединения осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц.
Пунктом 4 ст. 18 Закона N 66-ФЗ установлено, что учредители дачного некоммерческого объединения считаются принятыми в члены такого объединения с момента его государственной регистрации. Другие вступающие в такое объединение лица принимаются в его члены общим собранием членов дачного некоммерческого объединения.
На основании ст. 19 Закона N 66-ФЗ член дачного некоммерческого объединения имеет право, в частности, осуществлять в соответствии с градостроительными, строительными, экологическими, санитарно-гигиеническими, противопожарными и иными установленными требованиями (нормами, правилами и нормативами) строительство и перестройку жилого строения или жилого дома, хозяйственных строений и сооружений на дачном земельном участке, а также распоряжаться своим земельным участком и иным имуществом в случаях, если они на основании закона не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (пп. 4 и 5 п. 1 ст. 19 Закона N 66-ФЗ).
При этом член дачного некоммерческого объединения обязан, в частности, нести бремя содержания земельного участка и бремя ответственности за нарушение законодательства, а также использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, не наносить ущерб земле как природному и хозяйственному объекту (пп. 1 и 3 п. 2 ст. 19 Закона N 66-ФЗ).
Приведенные нормативные положения указывают на возможность на землях сельскохозяйственного назначения, выделенных для ведения дачного хозяйства (строительства), осуществлять строительство жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений.
[AdSense-A]
Правомерность подобных выводов подтверждается и Письмом Управления Роснедвижимости по Московской области от 24.03.2006 N 2035-13, в котором разъясняется, что, как вытекает из абз. 4 ст. 1 Закона N 66-ФЗ, может устанавливаться разрешенное использование земельных участков для ведения дачного строительства или дачного хозяйства.
При этом Управление Роснедвижимости по Московской области отмечает, что по смыслу положений п. 1 ст. 16 во взаимосвязи с п. 4 ст. 14 Закона N 66-ФЗ предоставление земельных участков для размещения дачного некоммерческого объединения граждан осуществляется после государственной регистрации некоммерческого объединения, созданного в результате учреждения либо реорганизации другого садоводческого, огороднического или дачного объединения.
В соответствии с п. 1 ст. 32 Закона N 66-ФЗ разработка проектов организации и застройки территории дачного некоммерческого объединения осуществляется в соответствии с установленными земельным и градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил.
Пунктом 3 ст. 32 Закона N 66-ФЗ закреплено, что проект организации и застройки территории дачного некоммерческого объединения составляется на основании ходатайства его правления. К указанному ходатайству прилагаются:
— документы, удостоверяющие право такого объединения на землю;
— материалы топографической съемки, а при необходимости материалы инженерно-геологических изысканий;
— архитектурно-планировочное задание;
— технические условия инженерного обеспечения территории такого объединения.
Проект организации и застройки территории дачного некоммерческого объединения согласовывается с таким объединением, заказавшим данный проект, и утверждается в двухнедельный срок органом местного самоуправления, на территории которого выделен земельный участок.
Документами, необходимыми для согласования и утверждения проектной документации, являются:
— проект организации и застройки территории дачного некоммерческого объединения с пояснительной запиской;
— сметно-финансовые расчеты;
— графические материалы в масштабе 1:1000 или 1:2000, содержащие генеральный план застройки территории дачного некоммерческого объединения, чертеж перенесения указанного проекта на местность, схему инженерных сетей.
Экземпляры проекта организации и застройки территории дачного некоммерческого объединения со всеми текстовыми и графическими материалами передаются такому объединению и соответствующему органу местного самоуправления.
[AdSense-A]
Таким образом, ст. 32 Закона N 66-ФЗ предусматривает порядок подготовки и согласования проектно-разрешительной документации для застройки территории дачного некоммерческого объединения граждан и устанавливает двухнедельный срок для ее согласования с органами местного самоуправления.
Россиянам разрешат регистрироваться в любом пригодном для проживания строении, расположенном на дачном земельном участке, в том числе и за пределами населенных пунктов. До сих пор доказывать свое право на прописку в садовом домике гражданам приходилось с помощью решения Конституционного суда. Теперь поправки вносятся в закон.
Во вторник Министерство регионального развития опубликовало законопроект «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Суть документа сводится в закреплении права граждан на регистрацию «по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов и землям сельскохозяйственного назначения».
Изменения вносятся во исполнение двух постановлений Конституционного суда (КС), признавшего не соответствующим Конституции ограничение права граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке. «Законопроект внесен в Думу и проходит процедуру согласования в заинтересованных ведомствах. Срок окончания приема экспертных заключений — 10 октября 2011 года», — отметили в Минрегионе.
Напомним, 14 апреля 2008 года КС признал неконституционным запрет на регистрацию в жилом строении, возведенном на садовом участке:
Конституция гарантирует гражданину свободу передвижения и выбора места жительства, а также право на жилище, постановили судьи. (Несоответствие закона о дачных товариществах и основного закона страны в Конституционном суде оспаривали семь жителей Краснодарского края.)
КС также решил, что признание этой нормы не соответствующей Конституции требует соответствующих изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», и обязал федерального законодателя разработать механизм, который бы упорядочил порядок прописки граждан в садовых домиках, расположенных на территории населенных пунктов. Тем самым должна была быть исключена возможность недопонимания или явного произвола со стороны местных властей. Однако такой механизм так и не был принят. По словам представителя Государственной думы в КС Александра Харитонова, пакет документов застрял на согласовании в правительстве. И проследить его дальнейшую судьбу судьям не удалось.
[AdSense-A]
Возможно, законотворческий процесс ускорило новое решение КС, которое также потребовало законодательного оформления в виде правового механизма, разработанного и принятого парламентом.
30 июня 2011 года КС рассмотрел жалобу жителя Ленинградской области Анатолия Воробьева, не имеющего возможности зарегистрироваться на своей единственной жилплощади из-за того, что его дачный домик построен на территории, относящейся к категории «земли сельхозназначения». КС принял решение, значительно расширившее рамки «дачной прописки», которой раньше могли воспользоваться только владельцы дач, построенных в границах какого-либо населенного пункта: теперь прописаться можно в любом строении, признанном пригодным для жизни, где бы оно ни находилось.
«Это решение касается не только садоводов, но и тех российских граждан, которые выбирают для себя образ жизни современных анахоретов, удаляясь от цивилизации в леса и поля, — пояснил тогда судья КС Гадис Гаджиев. — Также это дает права прописки кочевым народам. Все они имеют право на регистрацию, если у них имеется дом. Если же нет, то тогда уже им придется искать своеобразный «порт приписки» в каком-нибудь муниципалитете».
Гаджиев отметил, что проблемы Воробьева достаточно типичны для граждан, проживающих в садовых поселках, которые в большинстве случаев не обладают статусом населенного пункта и зачастую представляют собой, по выражению судьи, «советские фавелы». «Люди там живут очень разные, богатые дома стоят рядом с фанерными домиками, — добавил Гаджиев. — Но раз государство разрешило им там жить, значит, надо их регистрировать. Иначе люди вынуждены искать себе возможности для фиктивной прописки. Получается провокация к нарушению закона».
КС напомнил, что «регистрация по месту жительства является способом учета граждан в пределах РФ и лишь удостоверяет акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места жительства.
Поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера». В Федеральной миграционной службе России в ответ на решение КС заявили, что готовы регистрировать граждан на дачных участках. Но это «должен быть надлежащим образом оформленный участок, а не какой-то самозахваченный кусок земли на опушке леса».
По мнению депутата Госдумы Галины Хованской, граждане должны быть зарегистрированы там, где они фактически проживают. Однако надо идти дальше, считает депутат: людям нужен не только почтовый адрес, но и медицинское обслуживание, возможность образования, все то, чего нет за пределами черты населенного пункта. «Конечно, на риски идет сам гражданин, но государству надо будет думать и об этом», — считает Хованская.
[AdSense-A]
Между тем судьи КС особо отмечали в июне, что прописка граждан не приводит к автоматическому изменению целевого назначения земель. То есть земли сельхозназначения не станут населенным пунктом, даже если в расположенном на них садоводстве пропишутся десятки людей. Это также означает и то, что на местную власть не возлагается обязанностей по благоустройству территории, созданию на ней инфраструктуры и т. д. Как подчеркивается в решении КС, «граждане должны осознанно принимать те неудобства, которые связаны с проживанием вне границ населенных пунктов».
Что до правоприменительной практики, то, по словам Хованской, любой человек, желающий прописаться на даче или в иной постройке, признанной пригодной для жизни, получил это право с момента принятия решение КС.
«Признанные неконституционными нормы умирают в день принятия решения Конституционного суда», — объяснила Хованская. По ее словам, новый законопроект — это «чисто техническая корректировка закона, в котором оставались заблокированные КС нормы». «Видимо, поэтому и не особенно спешили с его разработкой. Но приводить в порядок законодательство, конечно, надо», — отметила депутат.
По мнению управляющего партнера юридической компании «Добронравов и партнеры» Юрия Добронравова, документ имеет не только техническое, но и принципиальное значение, поскольку суды общей юрисдикции не всегда руководствуются решениями КС.
«У меня нет статистики по судебным делам, последовавшим за принятием решений КС, — рассказал Добронравов. — Судам давно было дано разъяснение на тот счет, что Конституция — норматив прямого действия, и они должны реализовывать конституционные права граждан. Тем более суды должны учитывать толкования норм основного закона Конституционным судом. Однако у нас, несмотря на все благие разъяснения, суды боятся применять Конституцию. То ли им трудно самим написать вытекающее из Конституции решение и проще сослаться на нормы закона, то ли срабатывают иные соображения». Не особенно обязывают рекомендации КС и властные органы, считает юрист. «Когда за несоблюдение предписания не предусмотрено никакой ответственности, оно превращается в «акт доброй воли» того, кто его должен исполнять», — считает эксперт.